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标准那些事儿

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日志

 
 

我国改革开放过程中的标准化体制转型研究——从政府治理到民间治理  

2017-06-06 09:18:29|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文回顾了我国在文化大革命之前建立计划经济体制,经过改革开放和经济的快速发展,标准化体制的逐渐转型过程。1989年颁布的标准化法承袭了计划经济政府管理体系,在标准化机制和标准属性方面进行了一定调整。进入21世纪之后在政府的推动和鼓励下,民间开始出现联盟标准化并且快速发展,个别的标准化协会也开始制定协会标准。本文提出,政府的“多决策体系”在改革开放初期发挥了重要作用,但是在经济高速发展之后陷入了机构裂化、治理碎片化,治理失灵的困境。相应的改革建议用“整体治理”思路进行政府体系整合并对民间标准化放松管制。     

关键词:标准化,体制转型,政府治理,民间治理     

1概述     

中国由于上个世纪后半叶的特殊发展历史,标准化也经历了不一样的发展历程。计划经济对中国社会发展的深刻影响,在标准化领域里面表现得尤为突出,形成了与其他国家不一样的标准化体制。改革开放以后,1989年发布的《标准化法》一方面依然承袭了计划经济形成的基本体制,即完全由政府管理的标准化;另一方面由于受到国际标准化和发达市场经济国家标准化的影响,政府开始强调开展标准化工作应该在标准化技术委员会中进行,而且把标准分类为强制性标准和推荐性标准。中国标准化体系中还有一个多决策体系,即同时有若干不同政府主体分别管理着不同领域的标准化。随着改革的深入发展,我国的标准化体制改革也进行了一定的调整和市场化的探索,允许个别官办标准化协会进行制定标准的试点,在进入本世纪之后开始推动产业联盟开展标准化工作等。本文试图通过解读这一体系的演变过程,探究在不同时期的政府管理的标准化具有的优势与当前的困境、民间标准化的初步孕育和发展,以及对今后进一步发展提出相应的改革建议。     

本文首先是对现有文献的综述,然后对我国标准化体制的演变过程进行考察,其次是相关问题的讨论,最后是本文的结论和政策建议。强制性标准应属于政府治理的法规范畴,所以不在本文的论述范围之内。在后面的论述中,除了特指强制性标准之外,所有和标准、标准化有关的内容都是指政府推荐性标准、标准化或民间自愿性标准、标准化。      

2文献综述     

典型的标准化治理研究主要包括我国标准化体制与发达市场经济国家标准化体制的对比研究,标准化改革及协会、联盟等民间组织标准化研究等。     

2.1 国内外标准化体制对比研究     

把我国的标准化体制与国外发达市场经济国家标准化体制进行对比研究,一般都会得出相似的结论,即:在欧美日等国家中,行业协会是市场经济标准化活动的主体,在标准化活动中能起到国家、企业不可替代的作用(赵朝义、白殿一,2004)。在美国的标准化体制中,第三部门的角色定位是标准化主导者、制定者、沟通桥梁,政府则充当着合作者、使用者、利益相关方和守夜人的角色(廖丽等,2013)。德国并没有颁布标准化法,联邦政府也没有官方的标准化主管机构,其标准化工作主要是由民间的标准化学会(DIN)负责,是政府承认的德国标准化主管机构(宋明顺,王玉珏,2016);除了DIN标准以外,德国还有近200个专业团体制定标准,如VDESEWVDAVDI等标准。我国对发达国家民间标准化组织做详细调研的相对较少,国内有人甚至认为欧洲国家和日本根本就没有或很少有民间标准化组织。当然也有文献能够确认民间组织制定的团体标准是各国标准体系的重要一极,如刘三江,刘辉(2015),刘春青等(2012)等。     

我国标准化管理体制是计划经济的产物,由于标准化资源被行政力量垄断,市场运行机制受到限制,增加了政府的行政成本,资源配置效率低(薛学通,2006)。标准在西方发达国家与基督教文化下形成的民主、自律性管理模式密切相关;而中国五千年的儒家思想下形成的专制政治, 使人们习惯于权威化管理, 标准化体制的改革将会是一个漫长的不断尝试、纠错的过程(王健敏等,2010)。      迪特·恩斯特(2012)认为,美国分散化自组织的体制具有非常明显的优势,但是有时候会表现出由于缺乏协调导致的诸多问题。对于中国来说,美国的最佳元素与中国标准体系的混合可以帮助中国在保持市场开放的情况下促进自主创新。     

2.2 对我国标准化改革及民间标准化的研究     

侯俊军,白杨(2015)对我国物联网产业标准供需均衡点的分析,认为我国物联网关键技术标准供给不足,一方面在于关键技术本身的标准增速低于技术标准需求增速,另一方面在于基础技术发展水平制约产业标准整体更新。刘三江、刘辉(2015)考察目前我国标准化在总体上面临的困境,发现由于改革开放以后经济总量迅速增加,社会对标准的需求呈急剧增加态势,而标准供给由政府主导并受政府能力约束,标准供需缺口继续呈扩大趋势,造成我国标准供给不足。随着我国市场经济体制改革的深入发展,民间协会组织已经逐步成熟和壮大。政府的转型应逐步减少对标准化的投入,用市场机制孕育并促进民间组织开展标准化(王平,2011)。     

我国的行业协会大多数不是在市场经济发展过程中产生和发展的,而是在行政体制内自生的。这些行业协会带有较浓厚的行政色彩,在标准化体制变革的过程中往往面临不少困难(廖丽,程虹,刘芸,2013)。在产业中蕴藏着自组织开展标准化的极大积极性。当产业创新能力发展具有一定水平的情况下,只要政府能放手,产业的积极性就会自动激发出来,找到合适的组织形式,而且能够快速解决产业中的标准需求(王平, 梁正, 迪特·恩斯特,2015)。完善社会主义市场经济体制必然要求发展行业协会等民间组织,发展和培育协会标准可以促进行业协会的发展,同时协会的发展也会促进标准化事业的发展(赵朝义,白殿一,2004)。行业协会通过标准化形成价格卡特尔、对竞争者实施直接的竞争限制、限制质量竞争、实施集体抵制等途径来限制竞争,从而可能造成垄断(吴太轩,叶明,2010)。方放等(2016) 对团体标准分裂性的私有元治理的研究认为,私有元治理是解决相同问题领域内多重团体标准之间因冲突与竞争产生的分裂问题的有效途径。     

王平,梁正(2016)对我国民间标准化组织的研究中提出了标准化组织三特征,结合萨拉蒙非盈利组织五特征对我国官办标准化协会和标准联盟进行了案例研究。培育社团(协会)类组织制定标准需要完善的社会环境和市场环境,需要解决一系列的法律问题,也需要一定的激励机制(王平,梁正,2013)。      

3 我国标准化体制的演变     

3.1 计划经济政府治理体系的初步形成     

受前苏联模式的影响,在新中国建立之后到文化大革命之前(19491964),我国基本形成了适应计划经济的标准化管理体系。1962年国务院发布的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》,集中体现了我国那个时代的标准化体制。“技术标准分为国家标准、部标准、企业标准”“国家标准由主管部门提出草案,视其性质和涉及范围报请国务院或科学技术委员会和国家计划委员会会同国家经济委员会、国务院财贸办公室、国务院农林办公室审批”。     

在计划经济条件下,标准的作用从一开始就是政府组织规模化生产和计划经济运行的手段,企业必须执行。这也是当时标准全部都具有强制性所产生的根源。政府负责标准的计划立项,组织技术专家制定标准、发布标准。由于标准化工作必须依靠技术机构,政府因此指定部分科研机构作为制定标准的核心机构。截至1963年有32个隶属于政府的研究院、所和设计单位被指定为国家标准化核心机构(后来改为标准化归口管理单位)(须浩风等,1986)。     

3.2 改革开放初期标准化法确立的体系框架     

在文化大革命之后,我国刚刚恢复经济建设,同时为了恢复标准化工作,国务院于1979年发布了《中华人民共和国标准化管理条例》。按照该条例的规定,当时的标准分级依然为“国家标准、部标准、企业标准”三级。“标准一经批准发布,就是技术法规,…都必须严格贯彻执行”。这和1962年发布的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》是一致的。也就是说,我国在文化大革命之后刚刚恢复经济建设的时期,改革还没有提上议事日程,标准化管理仅仅恢复到文化大革命之前的旧计划经济体制。     

1984年的经济体制改革提出要实施“有计划的商品经济”,政府开始给企业松绑。企业联合经营和资本流动成为可能。标准化如何进行改革自然也成为标准化界的重点。我国已经重新加入了ISOIEC,与各个发达国家的标准化组织逐步建立起良好的合作关系,标准化主管部门深入考察了美国、欧洲、日本等国家的标准化体制的情况。当时我国在基本上还没有民营经济的情况下无法学习美国的做法,完全靠民间组织开展标准化是不现实的。以国有企业为主体的经济必然形成政府管理的国家标准化,在1978年成立的中国标准化协会自然不能被赋予国家标准化的管理职能,它仅仅在国家标准化层面起到宣传、推广和开展培训的辅助作用。ISOIEC 的成员国中虽然主要发达国家的国家级标准化组织都是民间组织,但是也有少数发达国家和绝大部分第三世界国家的国家级标准化组织是政府负责管理, 例如:发达国家包括日本、加拿大等都是政府管理国家级的标准化。通过考察还发现,国际标准化组织和发达市场经济国家都是通过技术委员会的方法开展标准化,工业标准的基本属性都是自愿性。所有这些对我国当时的标准化体制改革也是非常重要的启示。     

在这一背景下,1989年国务院发布了《中华人民共和国标准化法》,并且一直延续到现在。虽然标准化法所建立的体制依然继承了在计划经济体制中确立的标准化管理体制,但是在当时也有比较大的进步。首先它明确了国家标准和行业标准有强制性和推荐性之分(标准化法第七条)。对此所作的规定是“保障人体健康,人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准,其他标准是推荐性标准”。但是对于地方标准所做的规定是,地方政府仅仅制定安全卫生强制性标准。其二是该法确定了开展标准化应该建立标准化技术委员会。从此,通过清理整顿,绝大部分国家标准都转为推荐性的,强制性标准大幅度减少;政府开始大力推动建立标准化技术委员会(Technical Committee, 后面简称TC),承认产业的专家和利益相关方在标准化工作中的作用,从而向国际通行的标准化方法靠拢。标准化法把标准分为“国家标准、行业标准、地方标准、企业标准”四级。这形成政府管理标准化的“多决策(multi-decision making)”体系。      3.3 按照标准化法逐步建立的管理运行体系     

3.3.1 政府管理体系     

1)国家标准化     按照标准化法的规定,“国家标准由国务院标准化行政主管部门制定”。这个标准化行政主管部门在改革开放之后曾经的名字是国家标准局、国家标准总局、国家技术监督局标准化司,在当前是国家质检总局下属的国家标准化管理委员会(简称国家标准委,缩写SAC)。国家标准委每年向其他各个政府主管部门(行业标准化主管部门)征求国家标准立项建议,协调互相重叠或矛盾的项目,完成国家标准立项过程;对国家标准项目进行最后的审查、批准和发布;向公众公布当年批准发布的国家标准项目;受理并完成组建新的TC;作为我国正式的国家标准化管理机构参加ISOIEC,组织我国的专家参加国际标准化活动;负责分配国家财政提供的标准补助经费等。     

然而,实际上标准化法规定的“国家标准由国务院标准化行政主管部门制定”在一开始就未能严格执行。在1990年国务院发布的《中华人民共和国标准化法实施条例》就把部分国家标准的制定权分离出去了,——“工程建设、药品、食品卫生、兽药、环境保护的国家标准,分别由国务院工程建设主管部门、卫生主管部门、农业主管部门、环境保护主管部门组织草拟、审批”。     

2)行业标准化     根据标准化法的规定,“行业标准由国务院有关行政主管部门制定”。这些行业标准化主管部门在改革开放初期全部都是主管不同行业的部、委等机构。在1990年国家技术监督局发布的《行业标准管理办法》中规定的行业代码一共有64个,说明当时的行业主管部门大约有64个。     

后来由于政府的多次机构改革,有些部门撤销了,如:机械部、轻工业部、电力部、冶金部等,都转化为相应的工业联合会等组织。这些机构依然负责管理相应的行业标准化。但是,这些组织已经不是纯粹意义上的政府行业主管部门,在管理上与标准化法的规定相悖,自然还要找到合适的政府部门来管理。所以,这些行业标准化的行政管理在一段时间内是由国家发展与改革委员会来统一负责的。     

2008年工业与信息化部挂牌成立的时候,发改委的部分职能转到工信部,这些行业标准化管理职能也都随之转到工信部。现在工信部已经成为管理行业标准最多的部门,所包括的行业代码至少有18个。目前还有一些负责产业的政府部门,包括旅游局、住建部、铁道部、民航总局等,依然是各自独立负责管理行业的标准化。     

3)地方标准化    

地方标准化涉及22个省,5个自治区,4个直辖市。每个地方政府都有地方技术监督局具体主管本地区的标准化工作。其职责包括地方标准的立项、组织制定和发布。虽然标准化法只规定了地方政府应该制定强制性标准,但是各个省市的政府也都在制定推荐性标准。     

3.3.2 标准化研究机构和标准化协会     

计划经济遗留下来的很多隶属于政府的标准化核心机构,后来大部分都转为各个部委的标准化研究所(院),成为特定的标准技术归口单位,在成立TC的时候,这些机构顺理成章成为TC秘书处的承担单位。政府开展标准化工作一般都把这些标准化研究机构(归口单位)作为重要标准化咨询机构,让它们协助政府起草标准化的法规和政策以及标准化的战略规划、分析产业标准化发展重点、承担重大标准化活动的组织工作等。例如:国家层面有中国标准化研究院,行业层面有电子标准化研究院、通信标准研究所、冶金工业信息标准研究院、纺织工业标准化研究所、中国建筑标准研究设计院等。各个地方政府也都设立了地方的标准化研究机构,如:北京市标准化研究院、上海市质量和标准化研究院、广东省标准化研究院等。     

改革开放之后,各级政府还推动成立了很多标准化协会。如:国家层面有中国标准化协会(CAS);行业层面有各个行业部门的标准化协会,例如:中国工程建设标准化协会、中国电子工业技术标准化协会、中国通信标准化协会等。但到现在为止,几乎大部分的行业都有相应的标准化协会组织或者是中国标准化协会的分会。地方层面的每一个省市也都有各自的标准化协会。所有这些协会一般都不是真正意义上的独立社会组织,与政府有非常紧密的关系。由于我国的标准化法中确立的四级标准中没有协会标准,形成我国社会各界一般都认为协会标准在我国没有法律地位,协会没有权力制定发布自己的标准。所以,政府对于协会的制度设计是标准化协会主要负责协助各级政府做一些标准化的宣传、推广和培训工作,组织标准化重大活动,也有的承担政府组织成立的TC秘书处,组织专家参与制定国家标准、行业标准和地方标准等。     

3.4 民间标准化的孕育发展     

3.4.1 协会标准     

在改革开放的过程中,政府会有时候采用“改革试点”的办法以突破旧体制的束缚。例如:借鉴美国的ASTMIEEE-SA等老牌的标准化组织所制定的标准在技术发展、产业创新以及国际贸易中重要的地位和作用,我国在上个世纪80年代开始有协会标准的试点。第一个协会标准是中国工程建设标准化协会(CECS1988年发布的CECS01《呋喃树脂防腐蚀工程技术规程》。到目前为止CECS已经发布了400 余项协会标准。中国标准化协会(CAS)到现在批准发布了130余项CAS标准。中国通信标准化协会到现在制定发布了协会标准100余项。     

但是,上述这种突破体制束缚的试点从上个世纪到本世纪的前10年都只是极个别的。直到最近几年,情况才有了一些新的发展。根据贺鸣(2015)的不完全统计,截至2015年我国已经至少有18个协会组织制定发布了自己的协会标准。有些产业协会虽然在名义上不是“标准化”协会,但也开始制定自己协会的标准,如:中国集装箱行业协会、中国城市科学研究会、中国生产力促进中心协会等。但是总体上说,我国的协会标准化还只有极少数相对比较成熟,绝大部分还都处于探索阶段,制定的协会标准也是零星的,机构内标准化的流程和组织保障措施等机制建设也极不完善。     

3.4.2 标准联盟     

进入本世纪前后,我国刚刚发展起来的一些产业在出口贸易中受到了国外产业联盟的强大压力。比较典型的案例是2002年欧洲海关扣押我国出口的DVD事件。主要原因是DVD 6C集团和我国的DVD生产厂家没有就专利许可费问题达成一致。国际DVD技术标准的制定是国际DVD论坛(DVD Forum)组织,DVD6C集团则把持着标准中涉及的主要技术专利并进行专利许可。这也让国人开始认识到技术专利能够与标准相结合,并由此垄断市场。发达国家这种在产业界异常活跃的产业联盟和技术标准联盟(包括论坛组织)也引起了国人的注意。我国从此也开始出现技术标准联盟,这些联盟试图用更加市场化的方式解决产业自身的问题,例如:2002年成立的T D-SCDMA产业联盟,2003年成立的闪联(IGRS),2004年成立的e家佳联盟和国家半导体照明工程研发及产业联盟(CSA),2005年成立的音像视频产业联盟(AVS)和长风开放平台标准软件产业联盟等。这些联盟都把制定技术标准作为支持企业创新和提高产业竞争力的重要手段。     

我国政府标准化管理部门也开始意识到全部由政府管理的标准化体制与推行市场经济的矛盾性,应该采用面向市场经济更加实用主义的方法,对于民间成立技术标准联盟持非常积极的鼓励态度,希望通过产业联盟孕育民间的标准化。     

科技部2008~2009年发布了一系列文件,希望通过我国推动创新联盟的发展来推动产业发展,促进创新技术、知识产权和标准化相结合,提高我国企业的市场竞争力。2009121日科技部等六部委联合发布《关于推动产业技术创新战略联盟构建与发展的实施办法(试行)》,其中的附件二是《产业技术创新战略联盟协议书编写参考》,为企业成立产业联盟给出了详细的参考模板。从中可以看出,科技部为这种联盟设计的组织形式属于企业协议集团组织。科技部于2012年和2013年分别公布了39家和55家产业技术创新战略联盟试点名单,2013年还公布了41家国家产业技术创新战略重点培育联盟名单。这些联盟中很多都在制定产业的技术标准。     

从进入21世纪之后到现在为止的十几年里,我国的技术标准联盟已经蓬勃发展,而且出现了很多成功的案例。     

4 讨论     

中国的体制与历史文化有非常紧密的关系。与美国的国家级政府在历史上对标准化不感兴趣的特点(Murphy,2009)完全不同,中国的中央政府历来就认为自己本应该管理标准化。学术界已经有很多人注意到中国标准化管理是政府主导的特点,而且特别指出中国的标准化体制与亚洲的一些国家类似,如日本、韩国、新加坡、印度等(Liu & Jayakar, 2012; Gao, Yu & Lyytinen, 2014)。亚洲国家政府管理标准化的现状和亚洲的历史发展中所特有的政治文化有着非常紧密的关系。     

4.1 转型过程中政府管理标准化曾经的优势和当前的困境     

我国政府标准化体系在改革开放以后曾经发挥过非常重要的作用。在当时的历史条件下,我国整体技术水平和竞争能力与发达国家相比有很大差距。政府为推动经济发展采用了市场换技术和吸引外资的政策,在科技发展方面采用的是学习型战略,大力推动技术进步。标准化则实施采用国际标准和国外先进标准的策略(双采方针)。在制定标准的组织形式上引入国际上通行的TC模式,逐渐培育产业的标准化能力。这种政府主导加技术委员会的标准化策略在那一时期应该说是非常成功的。     

“双采方针”让标准的技术扩散作用得到了充分发挥。各个领域的标准化技术委员会制定国家标准和行业标准的时候只要了解到有国际标准或发达国家的标准存在,就一定要研究采用的可行性,符合国情的就一定采用。这种做法得到了政府的极大鼓励。企业的产品设计能够及时从政府的标准信息网络中得到国内外的标准信息。同时,政府组织的科技攻关项目也开始注重采用国际标准和国外先进标准。西方的先进技术向当时相对落后的中国在各个领域快速转移,标准成为了一种非常有效的管道。     

中国政府的产业政策和科技政策大大促进了技术的溢出效应,对中国的科技进步起到了非常重要的作用。很显然,标准在这一过程中成为技术溢出效应的重要管道之一。从1988年颁布标准化法到上个世纪末,经过了大约12年中国就完成了从一个经济和技术非常落后、标准化能力非常低的第三世界国家到“世界制造工厂”的转型。产业参与国家层面和国际层面的标准化能力也有了一定程度的提高。     

当经济发展到相当水平的时候,我国在标准化方面从以采用国际标准和国外先进标准为主的战略逐步转变为用技术标准支持自主创新,争取把自主技术转化为国家标准和国际标准的战略。政府的很多决策部门都非常强势,而且都有自身管辖范围内的企业诉求,政府庞大的多决策主体形成无法协调的竞争状态,导致政府管理的推荐性标准体系产生混乱。政府标准化多决策管理体系的弊端开始显现。     

事实上,政府的多重决策主体在市场经济快速发展之后把计划经济时期曾经设想的和谐体系打破了。行业标准、地方标准在某些情况下比国家标准更加强势。因为行业政府部门手中持有更多的资源和“行政管理措施”。在这种情况下,国家标准已经不再神圣(王平, 梁正, 迪特·恩斯特,2015)。我国四级标准分类方法为政府寻租留下了空间,造成条块分割、互相争权和扯皮现象(薛学通,2006)。发布标准的各政府部门互不隶属,由于存在部门利益,造成标准间的协调困难,导致部分标准内容矛盾。单纯依靠政府办标准化,难以适应市场经济发展(赵朝义,白殿一,2004)。所有这些,形成严重的机构裂化和管理的碎片化,这对于推荐性(自愿性)标准体系来说是灾难性的,而且根本谈不上用市场的机制实现资源配置的作用。为了解决这种混乱状态,在现有体制没有更好的解决办法,只能由国务院出面解决部委之间在标准化方面的不协调问题。这也是20156月国务院建立“标准化协调推进部际联席会议制度”的直接原因。但我们的问题是,让一个国家的高层政治家来裁决产业中具体标准中的复杂技术问题是否是正确的做法呢?这是当前我国政府管理的推荐性标准化体系的困境。     

4.2 标准化体制转型的必要性     

4.2.1 政府体制改革的需要     

政府标准化管理严重碎片化的情况和上世纪70年代西方国家政府改革运动引发的“治理危机”如出一辙。新公共管理“分散化”改革造成的机构裂化和权力碎片化,形成“碎片化治理”(fragmentation of governance)的困境。一些机构的政策目标互相冲突,或者尽管一些机构从事同一政策目标,但它们的运作却互相拆台(曾维和,2010)。为了应对这一困境,西方主要国家在上世纪90年代中后期又掀起了一场后新公共管理的政府改革运动,佩里·希克斯(Perri Hicks)首倡整体性政府(holistic government)的概念,后又调整为整体性治理(holistic governance)。他指出, 整体治理主要涉及治理层级的整合,治理功能的整合以及公私部门之间的整合(Perri Hicks2002)。笔者认为,我国的标准化体制改革同样需要一定程度的“整合”,最关键的是要把当前的政府多决策体制整合为政府单决策体制,同时要引入民间灵活多样的治理机制,以及公私部门之间的联动机制。     

纵观整个国际标准化,绝大多数发达市场经济国家对自愿性国家级标准化的管理都是由一个独立的民间组织负责管理的。当然,也有少数发达国家的国家级标准化是由政府来负责管理的,如日本和加拿大。我国的国家级标准化与这两个国家的标准化相比有非常重要的不同点。首先,日本和加拿大的国家级标准化管理只有一个决策主体。日本是隶属于经济产业省产业技术环境局(赵朝义,2004)的日本工业标准调查会(JISC);加拿大是隶属于创新科学与经济发展部的加拿大标准委员会(SCC)。其次,日本的工业标准调查会(JISC)是由生产者、消费者、经销商和作为第三方的专家以及政府职员组成的委员会,其行政归属在日本通产省。加拿大标准委员会(SCC)内部的最高管理机构是管理委员会(Governing Council,13名委员基本都是来自民营部门的代表。SCC内部还有两个常务委员会和两个咨询委员会。SCC行政隶属于加拿大创新科学经济发展部(政府)。所以这两个国家的标准化虽然是政府管理,但是其标准化重大决策不是政府单独做出的,而是由JISCSCC中的利益相关方集体做出的。与之相比,我国的国家标准委、各个行业和地方标准化管理主体都是纯粹的政府部门,他们的标准化重大决策都是政府官员做出的。国家标准委虽然具有“委员会” 的名称,但并不符实。     

另一方面,政府单一标准化管理体制,造成标准化资源被行政力量垄断,市场运行机制受到限制,抑制了企业的积极性。(王平,2003;薛学通,2006)标准化体制改革需要适应现代社会利益呈现多元化趋势,这种利益的多元性就要求开放性的公共治理。而产业中自组织的社会团体应该是市场经济中标准化活动的主体,在标准化活动中能起到政府和企业不可替代的作用。Andrew L. Russell2014)认为,当今的标准化已经发展到了更加开放的“民间体制”(private regimes)时代,即“开放标准”时代。Brunsson2000)认为,“当国家放松管制,撤销他们的某些(强制性的)指令,那么指令中类似的想法就会转化到标准中”。     

虽然我国的改革逐渐对企业放松管制,让企业成为市场运行中的主体,但到目前为止,我国政府对于自身标准化管理并没有进行实质性的改革,仍然是中央政府、各个行业主管部门以及30多个地方政府分别管理的庞大多决策体系。     

政府管理的标准化无法完全满足科技的高速发展,也无法快速响应产业中不可预见的技术创新。ICT技术、智能技术深刻影响产业发展,产业创新体现为网络化、生态化,市场机遇转瞬即逝。互联网与传统产业相结合的结果,市场到了空前高速运转的时代,产品生命周期越来越短。标准化组织需要与全球创新网络紧密互动,快速响应,为产业创新提供快速制定游戏规则的通道。与那些能够快速响应技术发展需求的新兴标准联盟组织(如IETF3GPP等)相比,ISOIEC这种老牌的标准化组织依靠严格的协商一致,制定标准周期相对较长,在面对ICT产业需求的时候确实显得力不从心。我国政府管理的标准化所采取的标准制定程序基本都是从ISOIEC移植过来的,在当今显然也无法快速响应市场的需求。我国需要具有活力的民间标准化组织来支撑产业创新,这就需要政府放松管制,一方面是允许多样化的民间组织自由开展标准化,另一方面是政府自身的体制改革,通过决策主体的整合缩小政府的管理权限。     

4.2.2 产业创新和经济全球化发展的需要     

经济全球化发展让我国企业感受到融入国际市场和参与国际标准化的极大压力,包括跨国企业事实标准的咄咄逼人,在网络经济环境下与专利相结合的标准战略“赢者通吃”现象,发达国家民间标准联盟的快速高效和强势等。我国企业在整个国际标准化大环境中,除了个别企业(如华为)已经能够与强大的跨国企业竞争,在总体上都还处于弱势。     

随着创新能力逐渐增强,企业必然寻求多样化的标准化途径,以满足自身的标准化战略需要。例如:与华为公司自身业务有关的标准化组织就有100多家(王平,2015),其中包括国际组织ITU,欧盟标准化组织ETSI,也有美国协会组织IEEE,以及联盟组织IETF3GPPW3C等。所有这些组织都是国际上有重要影响的民间组织。我国进入21世纪之后迅速发展的技术标准联盟,如数字音视频编码技术标准联盟(AVS)、闪联(IRGS)、国家半导体照明联盟(CSA) 等很多成功的案例,都是我国新兴产业为了突破传统标准化的束缚而进行的民间标准化大胆探索。所以,随着我国的市场化改革深入发展,发展具有活力和多样化的民间标准化组织是大势所趋。企业的需求是标准化体制改革的第一驱动力。     

另一方面,对于一个国家而言,具有活力的民间标准化(协会、联盟)应该是国家级标准化的基础。例如:日本除了政府发布的J I S国家标准之外,还有200多个民间协会在不同的工业领域制定自己的协会标准,供本行业系统使用(刘春青等,2012)。日本信息技术工业协会制定的协会(JEITA)标准就有480多项;日本汽车轮胎制造商协会(JATMA)中的轮胎标准委员会每年都会把自己制定的标准发布为JATMA 年鉴;日本机械配件协会(JMAA)则制定与机床和设备有关的协会标准等。所以,一个国家的国家级标准化并不代表这个国家标准化的全部。活跃的民间标准化组织(包括协会和联盟)应该是支撑工业创新发展的重要力量。考察北美、欧洲国家也会得出同样的结论。反观我国,到目前为止,我国依然是以政府管理的国家、行业和地方标准化作为标准化主体。民间标准化还非常弱小,协会标准化还仅仅是零星的,协会和联盟标准化还遇到体制上的诸多问题。     

4.3 民间标准化自组织所遇到的挑战     

有活力的民间标准化组织主要由两部分组成,一部分是传统的具有协会形式的标准化组织,如美国的IEEEASTM国际标准组织等,另一种是市场中产生的创新企业自由组合的联盟(Consortia)或论坛组织(Forum)。组织形式应该允许多种多样性。有的技术标准联盟组织可能自身的生命周期比较短,完成其使命之后就会自动解散。而标准化协会相对比较稳定,适合制定技术生命周期相对比较长的标准,同时可能还会扮演吸纳一些成功的联盟标准的角色。有些联盟可能也会希望把自己成功的联盟标准转化为有权威的传统标准化组织的标准。也有些联盟标准的生命周期可能会比联盟本身的生命周期还长,这就需要找到其他标准化组织(如标准化协会)来承接这种联盟标准。     

我国官办的标准化协会属于在民政部注册的非营利组织,它们能够具有组织性、非营利性和志愿性,但是不具有真正的民间性和独立性。这是因为官办标准化协会是政府推动建立的,它们和政府有千丝万缕的关系。政府的手总是要对这种组织的运行产生各种影响,包括决策、标准化重点、人事安排、经费使用等(王平,梁正,2016)。这些协会要想成为能够真正反映工业需求的标准化组织,必须做到独立地制定标准,保证“公平、公正”以及“开放、透明、协商一致”,以确保标准化决策是由参与到标准化过程中的利益相关方共同做出的。这是目前官办标准化协会组织转型的关键。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,将对标准化协会今后逐步增强决策和运行的独立性产生重要影响。     

另一方面,我国民政部门对于非营利组织的注册登记设置了非常特殊的门槛。政府对社团组织管理采用双轨制(王平、梁正,2016)——民政部门负责注册登记,主管单位负责监督管理。如果要想注册成立一个协会,需要先找到一个政府机构作为其“主管单位”,否则民政部门不予注册。实行这一政策的结果,就只有当某一政府机构希望要成立某一协会的时候,这个协会才能找到主管单位,注册才成为可能。而民间自发成立的协会要在民政部注册几乎就是行不通的,因为没有一个政府机构情愿为这种民间协会承担责任。这造成在当前我国民间自组织的标准化协会可能根本就没有产生的条件。政府希望推进社团标准化处于一个非常尴尬的境地。这也是为什么我国有相当一部分民间联盟组织,其组织形式是协会却成立为联盟的原因之一。有些民间组织在无法注册为协会的情况下,为了能够获得政府的认可,就设法进入到了科技部推动的产业技术创新战略联盟试点当中。例如:进入科技部试点的国家半导体照明工程研发及产业联盟(CSA)从组织形式上看,它实际上就是一个协会组织(王平,梁正,2016)。     

然而,我国联盟组织也面临着如何成为政府认可的法人实体的问题。前述CSA虽然进入了科技部的联盟试点名单,但它那时依然不是一个在政府正式登记注册的法人单位。因为科技部并不具有对国内组织机构进行正式登记注册的职能。它在运行的时候遇到方方面面的问题。例如:当国家标准委有意向让CSA担任某一个ISO/TC国内归口单位的时候,就要求CSA是一个政府正式注册登记的社会团体法人。为了能够改变这种局面,CSA2014年以“中关村半导体照明工程研发及产业联盟”的名义在中关村办理了正式注册登记手续。从此它才正式成为政府承认的非营利社团组织。其实CSA能够顺利注册为协会也得益于政府对它的重视,否则它不会找到一个政府部门作为其主管单位。闪联联盟(IGRS)也遇到过类似的情况。     

所有这些都说明,政府提供的制度和政策环境无法让民间自发成立产业标准化协会,技术标准联盟在运行的时候也都遇到方方面面的问题。这极大限制了我国产生和发展有活力的,能够支撑产业创新发展的民间团体标准化组织,是我国推动民间的自组织标准化所遇到的最大挑战。     

5 结论和政策建议     

5.1 治理多元化是体制转型总体趋势     

上世纪90年代以来,西方政治学家、经济学家赋予了governance新的内涵,超越了“统治”的含义。治理不会再让行政官僚从事和把持每一件事情,它倡导更多的组织参与公共事务管理。网络化社会的来临是基于治理主体的多元化,政府不再具有唯一性,第三部门、公民逐步参与到政治生活中(韩兆柱、翟文康,2016-11)。通过本文的论述可以看出,虽然我国标准化体制的转型面临着坎坷,但是也是沿着类似的轨迹在向前迈进。     

5.2 体制改革应整合政府体系和放松管制     

从本文第3部分可以看出,我国的民间标准化已经在孕育发展。推动民间自组织的标准化已经成为我国标准化体制改革的重要组成部分。实践证明,在产业中蕴藏着自组织开展标准化的极大积极性,在产业创新能力发展具有一定水平的情况下,只要政府能放手,产业的积极性就会自动激发出来,找到合适的组织形式,而且能够快速解决产业中的标准需求(王平, 梁正, 迪特·恩斯特,2015)。依据前面的讨论,我们对今后改革所涉及的政策工具建议采用整体治理(holistic governance)和放松管制(deregulation)的方法,一方面对现有政府体系进行整合,一方面政府退出部分标准化领域,同时要降低民间标准化组织成立的门槛,建设宽松的民间标准化制度环境。     

5.3 具体政策建议     

1)政府标准化体制的整合 考虑到我国行政体制的现状,标准化体制完全转化为民间体制是不现实的,应该建设一种政府和民间的混合体制。首先建议把政府碎片化的管理体制整合为政府单一决策的管理体制,撤销行业推荐性标准和地方推荐性标准,仅保留国家标准由政府管理。这意味着行业部门和地方政府要撤出标准化管理。实际上我国国家标准委管理的现有500多个TC,上千个SC已经覆盖了国民经济建设的几乎所有领域,TCSC的秘书处以及参与标准化工作的专家都分布在各个行业部门的研究机构、协会、企业以及大专院校等单位中。行业标准和地方标准应该在改革过程中一部分转化为国家标准,一部分转化为民间协会标准;与此同时,标准化主管部门应成立专门的专家委员会,对于这一整合工作进行决策和指导。建议保留强制性行业标准和强制性地方标准,但是应该单独列入改革计划,转化为正式的技术法规。     

建议国家标准化在政府管理的同时引入一定的市场要素,建立国家标准化委员会决策机制,其委员会由国内产业、研究机构,以及政府等利益相关方组成。委员会作为国家标准化的决策机构,负责标准化战略和政策、产业重点、标准化体制和机制建设等重要决策。政府依然负责国家标准初始立项和最终批准发布,以及庞大技术委员会的日常管理等工作。这种做法可以让国家标准化形成一种政府和产业共同决策的机制。     

2)非营利组织的管理改革 对于民间的标准化的推动发展,政府所要做的不仅仅是允许民间社团组织制定标准,更重要的是对产业界成立非营利的标准化组织放松管制。取消对成立社团双重管理的要求,大大降低工业标准化协会等非营利社团组织的成立门槛。对于民间技术标准联盟(如非法人的企业协议集团)的成立应该给予宽松的生存环境。最后,政府应该对这两类组织可能产生垄断负有监管的责任。     

随着我国改革进程的发展,标准化体制也将产生深刻的变化。政府管理的国家级标准化应彻底解决治理分散化、碎片化问题,庞大的标准化技术委员会网络成为国家级标准化的主体;活跃的具有组织多样性的民间标准化应成为我国支持产业创新的重要组成部分。产业中能够产生具有很高国际影响力的民间标准化组织是国家产业竞争力真正提高的具体表现。

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